REVISIÓN DE LA LEY N° 31288 - TIPIFICACIÓN DE CONDUCTAS INFRACTORAS EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL

 INTRODUCCIÓN

La Ley N° 31288, publicada en julio de 2021, es una norma fundamental en la lucha contra la corrupción y la ineficiencia en la administración pública peruana. Su objetivo principal es tipificar de manera específica las conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional (RAF) y establecer medidas para el adecuado ejercicio de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República (CGR). Esta ley realiza importantes modificaciones a la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la CGR, fortaleciendo el rol fiscalizador y sancionador del ente de control.

I. MARCO LEGAL Y COMPETENCIA SANCIONADORA

A. Objeto y Modificaciones

La Ley N° 31288 tipifica las infracciones de RAF y establece medidas para la potestad sancionadora de la CGR. Modifica once artículos y una definición de la Ley N° 27785 (Artículos 11, 45, 46, 47, 48, 51, 56, 57, 58, 59 y una definición básica de la Novena Disposición Final).

B. Responsabilidad y Potestad Sancionadora (Art. 11 y 45)

La Responsabilidad Administrativa Funcional (RAF) es aquella en la que incurren servidores y funcionarios por contravenir el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de su entidad, identificada como resultado de un servicio de control posterior.

• Determinación de Responsabilidades: Para la determinación de RAF, la CGR adopta acciones para determinar la responsabilidad e imponer la sanción.
• Prevalencia: La potestad sancionadora de la CGR en materia de RAF prevalece frente a otras potestades sancionadoras administrativas, articulando con ellas para el deslinde de responsabilidades.
• Otras Responsabilidades: Si se identifican responsabilidades de tipo civil o penal, las autoridades competentes deben iniciar las acciones correspondientes.
• Hechos Sancionables: La CGR ejerce la potestad sancionadora teniendo como referencia los hechos contenidos en los informes de control posterior que identifican la RAF.

 

II. TIPIFICACIÓN DETALLADA DE CONDUCTAS INFRACTORAS (ART. 46)

La Ley establece 32 conductas infractoras, clasificándolas en graves y muy graves. La infracción puede cometerse de forma intencional o por falta de diligencia debida. El perjuicio es un efecto adverso diferente a la transgresión de normas.

A. Infracciones por Uso y Gestión de Recursos

Estas infracciones se centran en el manejo indebido de fondos, bienes y patrimonio público.

N°	Conducta Infractora	Clasificación Inicial	Condición para ser Muy Grave
1.	Autorizar o ejecutar operaciones o gastos no autorizados por ley o normativa, ocasionando perjuicio al Estado.	Grave	Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público.
2.	Autorizar o ejecutar el otorgamiento de encargos o fondos fijos, o ejecutarlos, incumpliendo disposiciones que los regulan, ocasionando perjuicio al Estado.	Grave	Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público.
3.	Autorizar, ejecutar o influir para la transferencia o uso irregular, en beneficio propio o de tercero, del patrimonio y recursos de la entidad, infringiendo normas específicas.	Grave	Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público. (Misma sanción aplica a quien permita que un tercero realice estas acciones ).
4.	Usar bienes o recursos públicos incumpliendo normas, o influir para su utilización irregular, ocasionando perjuicio al Estado.	Grave	Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público. (No incluye el uso de vehículos asignados al servicio personal por razón del cargo ).
5.	Usar o disfrutar irregularmente bienes o recursos públicos para fines distintos a los legalmente previstos.	Grave	Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público. (No incluye el uso de vehículos asignados al servicio personal por razón del cargo ).
7.	Actuar sin diligencia debida en la ejecución del gasto público, generando paralización o suspensión de servicios, obras u operaciones, ocasionando perjuicio al Estado.	Grave	Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público.
8.	Incumplir de manera intencional con la rendición de encargos, fondos fijos o caja chica, ocasionando perjuicio al Estado.	Muy Grave	No aplica distinción. (No incluye la omisión en la rendición de viáticos ).
22.	Contravenir el mandato legal que prohíbe la doble percepción de ingresos en el sector público, generando perjuicio económico o grave afectación al servicio público.	Muy Grave	No aplica distinción.
23.	Contravenir las disposiciones que regulan el régimen de ingresos, remuneraciones, dietas o beneficios de cualquier índole, ocasionando perjuicio al Estado.	Grave	Si el beneficio es propio o se ha generado grave afectación al servicio público.

 

B. Infracciones en Contrataciones y Obras Públicas

Se enfocan en la transgresión de normas de adquisición y ejecución de proyectos.

N°	Conducta Infractora	Clasificación Inicial	Condición para ser Muy Grave
9.	Actuar en forma parcializada en contratos, licitaciones, concursos, subastas o cualquier otro procedimiento, dando lugar a beneficio propio o de tercero, ocasionando perjuicio al Estado.	Muy Grave	No aplica distinción.
10.	Contratar bienes, servicios u obras sin procedimiento de selección obligatorio, o incurrir en la prohibición de fraccionamiento.	Grave	Si se da apariencia de un procedimiento, se realiza de manera fraudulenta, o si hay perjuicio económico o grave afectación al servicio público.
11.	Incumplir las disposiciones que regulan las causales y procedimientos para las contrataciones directas, exoneraciones o supuestos similares.	Grave	Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público.
12.	Autorizar o ejecutar la contratación de personas impedidas o inhabilitadas para contratar con el Estado.	Grave	Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público.
13.	Incumplir disposiciones que regulan la elaboración, aprobación, modificación o ejecución del valor referencial, bases, términos de referencia, expedientes de contratación, etc., con perjuicio efectivo al Estado.	Grave	Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público.
14.	Incumplir disposiciones sobre planes, bases, términos de referencia, etc., relacionados a licencias, subastas, concesiones o cualquier otra operación.	Grave	Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público.
15.	Incumplir disposiciones sobre la elaboración, aprobación, modificación o ejecución de la programación de inversiones, estudios de preinversión o expedientes técnicos.	Grave	Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público.
16.	Hacer declaración falsa al recibir o dar conformidad respecto al cumplimiento de los contratos (bienes, servicios u obras), en relación con las características establecidas.	Muy Grave	No aplica distinción.
17.	Aceptar garantías que no se ajusten a la normativa, no verificar su autenticidad, no solicitarlas, no ejecutarlas o no gestionar su renovación, cuando estuviera obligado.	Grave	Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público.
18.	Omitir la aplicación o cobro de penalidades, o modificarlas injustificadamente o contribuir en su inaplicación o no cobro, generando perjuicio económico o grave afectación al servicio público.	Muy Grave	No aplica distinción.

 

 C. Infracciones de Deberes de Función y Conflictos de Intereses

Relacionadas con la ética, transparencia y el ejercicio diligente del cargo.

N°	Conducta Infractora	Clasificación Inicial	Alcance
19.	Incumplir los mandatos de inhabilitación para el ejercicio de la función pública, pese a tener conocimiento o poder conocer.	Muy Grave	Ocasiona perjuicio al Estado.
20.	Omitir información o consignar información falsa, inexacta, tardía o incompleta, en la declaración jurada de ingresos, bienes y rentas o declaración jurada de intereses, con la finalidad de ocultar situaciones irregulares.	Muy Grave	Atribuible al sujeto obligado a su presentación.
21.	Obtener o procurar beneficios o ventajas indebidas para sí o para otro, haciendo uso de su cargo, autoridad, influencia o información privilegiada.	Muy Grave	Ocasionando perjuicio al Estado.
28.	Permitir por inacción, conociendo o pudiendo conocer diligentemente, la afectación a las normas que regulan los sistemas administrativos o funcionales por parte del personal a su cargo.	Grave	Si el perjuicio es económico, se ha generado grave afectación al servicio público, o la afectación es reiterada, es Muy Grave.
29.	Incumplir, negarse o demorar de manera injustificada la entrega o suscripción de la información requerida, en el marco de la auditoría a la Cuenta General de la República y otros servicios de control.	Grave	No aplica distinción.
32.	Incumplir, negarse o demorar de manera injustificada e intencional, el ejercicio de las funciones a su cargo establecidas en instrumentos de gestión, contratos o normas, ocasionando perjuicio al Estado.	Grave	Si el perjuicio es económico o se ha generado grave afectación al servicio público, es Muy Grave.

 

D. Infracciones de Impacto Ambiental, Social y en Emergencias

Conductas que impactan la salud, el medio ambiente, el patrimonio cultural y la atención social.

N°	Conducta Infractora	Clasificación Inicial	Alcance
6.	Incumplimiento funcional en situaciones de emergencia declaradas, que dé lugar a la falta de prestación de algún servicio, no entrega oportuna de un bien, subsidio o prestación económica.	Muy Grave	No aplica distinción.
24.	Incumplimiento funcional que dé lugar a la contaminación o falta de remediación del vertido de residuos (sólidos, líquidos, etc.), infringiendo la normativa aplicable, que causen o puedan causar perjuicio o alteraciones en la flora, fauna y recursos naturales.	Muy Grave	No aplica distinción.
25.	Incumplimiento funcional que dé lugar a que se envenene, contamine o adultere aguas o sustancias alimenticias o medicinales, y generen riesgo o causen perjuicio a la vida o la salud.	Muy Grave	No aplica distinción.
26.	Incumplimiento funcional que dé lugar a que se extraiga o deprede especies de flora o fauna en épocas, cantidades, talla y zonas prohibidas o vedadas, o que se utilice métodos prohibidos.	Muy Grave	No aplica distinción.
27.	Incumplimiento funcional que dé lugar a que se asiente, deprede, explore, excave, remueva o afecte monumentos arqueológicos o patrimonio cultural de la nación, o que se permita su destrucción o comercialización irregular.	Muy Grave	No aplica distinción.
30.	Incumplimiento funcional que dé lugar a que los pliegos no realicen las transferencias de recursos a la CGR para la ejecución de las auditorías financieras gubernamentales.	Grave	No aplica distinción.
31.	Deteriorar, inutilizar o destruir bienes destinados a programas sociales, educación o salud pública, o permitir su deterioro por uso inapropiado o falta de diligencia en su mantenimiento/distribución.	Muy Grave	No aplica distinción.

  

III. SANCIONES Y CONSECUENCIAS (ART. 47)

Las infracciones dan lugar a la imposición de la sanción de Inhabilitación para el ejercicio de la función pública.

• Infracciones Graves: Inhabilitación no menor de 60 días calendario ni mayor a un (1) año.
• Infracciones Muy Graves: Inhabilitación no menor a un (1) año hasta cinco (5) años.

Consecuencia Adicional: Si la sanción es mayor a seis (6) meses, supone además la consecuente extinción del vínculo jurídico de cualquier naturaleza que mantuviese el funcionario o servidor con una entidad pública.

 

IV. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR Y EL TRIBUNAL SUPERIOR

A. Procedimiento Sancionador (Art. 51)

Se rige por los principios de legalidad y debido procedimiento. El reglamento puede establecer mecanismos de derecho premial, conclusión anticipada o de excepción al inicio del procedimiento.

B. Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas (TSRA) (Art. 56, 58)

El TSRA es la última instancia administrativa en el procedimiento sancionador.

• Independencia: Goza de independencia técnica y funcional en las materias de su competencia.
• Funciones: Conocer en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación contra la sanción. Puede revocar, confirmar o modificar lo resuelto, respetando la prohibición de reforma en peor.
• Resoluciones: Ponen fin a la vía administrativa, procediendo contra ellas la acción contencioso-administrativa.

C. Obligaciones de las Entidades Públicas (Art. 11)

Las entidades deben implementar las acciones resultantes de las sanciones impuestas por la CGR o el TSRA en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, bajo responsabilidad de su titular.

• Celeridad: El retraso no impide la eficacia de la sanción, pues esta es de cumplimiento obligatorio y efectividad inmediata.

 

V. APLICACIÓN TECNOLÓGICA Y DISPOSICIONES FINALES

A. Uso de Tecnologías de la Información (Disposición Complementaria Modificatoria Única)

La CGR implementa progresivamente el procedimiento electrónico, la notificación electrónica, el domicilio electrónico, la casilla electrónica y la mesa de partes virtual. Las personas relacionadas con estos procesos están obligadas a su empleo.

B. Disposiciones Reglamentarias

La CGR fue autorizada a aprobar el reglamento del procedimiento administrativo sancionador por RAF en un plazo de treinta (30) días calendario desde la publicación de la ley, para establecer las disposiciones complementarias necesarias.

C. Aplicación de Normas en el Tiempo (Disposición Complementaria Final Cuarta)

Las infracciones y sanciones especificadas en la ley se aplican a los hechos cometidos o culminados a partir de su entrada en vigencia.

 

CONCLUSIÓN

La Ley N° 31288 representa un avance significativo al dotar de un marco tipificador específico y detallado a la Contraloría General de la República, reforzando su capacidad para sancionar el mal manejo de la función pública, la contratación irregular y el uso indebido de recursos. La clasificación de las infracciones, la gravedad de las sanciones (inhabilitación de hasta 5 años y extinción del vínculo) y la obligatoriedad de la implementación inmediata por parte de las entidades consolidan el sistema de control y buscan desalentar la comisión de actos irregulares en la administración del Estado.